把制度配套作為貫徹政府信息公開(kāi)條例的堅(jiān)實(shí)保障

當(dāng)代信息革命迅猛發(fā)展，越來(lái)越凸顯了政府信息公開(kāi)在國(guó)家治理中的重要作用。2019年4月15日，施行11年的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》首次修訂。新條例以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，回應(yīng)新時(shí)代國(guó)家治理對(duì)于政府信息公開(kāi)的新要求，圍繞加強(qiáng)政務(wù)信息管理、強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用、優(yōu)化配套制度體系、劃定公開(kāi)范圍界限、理順公開(kāi)與保密關(guān)系等，做出一系列全新制度安排。為進(jìn)一步宣傳解讀新條例的新理念新制度，更好推動(dòng)貫徹實(shí)施，本欄目特約組稿7篇：上海、浙江和江蘇等地的有關(guān)單位介紹了貫徹新條例的一些新做法；最高人民法院、司法部、國(guó)辦信息公開(kāi)辦、國(guó)家保密局等單位的有關(guān)同志探討了新條例對(duì)于行政訴訟、行政復(fù)議、保密工作等的重要影響，也包括對(duì)新冠肺炎疫情重大突發(fā)事件中加強(qiáng)信息公開(kāi)與輿論引導(dǎo)有效結(jié)合的思考建議。

把制度配套作為貫徹《政府信息公開(kāi)條例》的堅(jiān)實(shí)保障
張旻

新修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（下稱(chēng)《條例》）自2019年5月15日起施行，這是我國(guó)推進(jìn)行政法治征程中具有里程碑意義的大事。如何加強(qiáng)《條例》的制度配套建設(shè)，增強(qiáng)制度執(zhí)行力，從而把《條例》制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，更好滿(mǎn)足人民群眾生產(chǎn)生活需要，是行政機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、加強(qiáng)《條例》制度配套的核心要義

這次《條例》修訂是《政府信息公開(kāi)條例》施行11年后首次修訂，江蘇省參與了《條例》修訂的部分基礎(chǔ)論證工作，我們感到，新修訂的《條例》具有鮮明時(shí)代特色和現(xiàn)代法治特征，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

體現(xiàn)新時(shí)代要求。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之際，新《條例》應(yīng)時(shí)而生，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，重新安排政府信息公開(kāi)制度，翻新篇，開(kāi)新路，為保障社會(huì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，更好滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的向往提供了制度保障。

緊扣實(shí)踐之問(wèn)。總結(jié)梳理?xiàng)l例施行11年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，直面實(shí)踐中存在的問(wèn)題，對(duì)“堅(jiān)持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”作出明確回答。比如，修正“信息公開(kāi)制度是又一維權(quán)渠道”的偏差，回歸建設(shè)法治政府的本源；對(duì)反映突出的濫用申請(qǐng)行為進(jìn)行規(guī)制等。特別是將很多行之有效的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律規(guī)定，制度設(shè)計(jì)更加具有操作性、實(shí)效性。

統(tǒng)籌世界經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)特色兩個(gè)視野。深入考察世界范圍信息公開(kāi)法的發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，參考80余個(gè)國(guó)家地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，以此確立我國(guó)信息公開(kāi)制度的主體框架、基本規(guī)則和程序環(huán)節(jié)等，塑造“國(guó)際姿態(tài)”。同時(shí)，堅(jiān)持以我為主，在工作體系設(shè)置、主動(dòng)公開(kāi)制度運(yùn)用、豁免條款設(shè)定等方面，充分考慮現(xiàn)實(shí)國(guó)情，制定具有中國(guó)特色的制度方案。

凸顯現(xiàn)代立法理念。針對(duì)行政機(jī)關(guān)各自引用“政府信息”概念拒絕公開(kāi)信息，從而引發(fā)大量糾紛的問(wèn)題，新《條例》跳出這一思路，劃定不予公開(kāi)范圍，增強(qiáng)了制度的可操作性；針對(duì)行政機(jī)關(guān)以“誰(shuí)制作、誰(shuí)公開(kāi)”為由拒絕公開(kāi)，新《條例》做出“誰(shuí)收到申請(qǐng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)公開(kāi)”創(chuàng)新性規(guī)定，從制度上消除政府部門(mén)互相推諉、申請(qǐng)人多頭跑路的弊端，展現(xiàn)了科學(xué)立法、客觀立法、人本立法的新理念。

新《條例》頒布施行，構(gòu)建起適應(yīng)新時(shí)代要求的中國(guó)特色政府信息公開(kāi)制度。而光有好制度是不夠的，還要加強(qiáng)制度配套，健全內(nèi)部工作制度，豐富程序規(guī)范，增強(qiáng)制度的權(quán)威性和執(zhí)行力，讓《條例》釋放應(yīng)有的制度力量。根據(jù)新《條例》規(guī)定，《條例》制度配套的核心要義有以下幾條。

第一，確定負(fù)有法定公開(kāi)義務(wù)的行政機(jī)關(guān)。在龐大的政府機(jī)關(guān)體系內(nèi)，是不是所有的政府機(jī)關(guān)都要承擔(dān)信息公開(kāi)法定義務(wù)？這次新《條例》進(jìn)一步明確了作為信息公開(kāi)義務(wù)主體的行政機(jī)關(guān)的含義，強(qiáng)調(diào)行政性、獨(dú)立性和外部性。政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)這三條標(biāo)準(zhǔn)，抓緊劃定本級(jí)政府負(fù)有法定公開(kāi)義務(wù)的行政機(jī)關(guān)范圍，夯實(shí)政府信息公開(kāi)工作基礎(chǔ)。

第二，深化細(xì)化主動(dòng)公開(kāi)制度。新《條例》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的15類(lèi)共性的、基礎(chǔ)性的信息。根據(jù)規(guī)定，除了公布統(tǒng)一適用的共性主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容外，還要公開(kāi)“法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的其他政府信息”，政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)加快政府信息公開(kāi)指南和目錄制定工作，統(tǒng)一把握主動(dòng)公開(kāi)范圍、進(jìn)度和格式等，最大限度規(guī)范行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)公開(kāi)行為。

第三，制定統(tǒng)一的依申請(qǐng)公開(kāi)辦理規(guī)范。新《條例》作為一部行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一使用。特別是其中的依申請(qǐng)公開(kāi)制度邏輯清晰、層次分明，規(guī)定具體明確，為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行《條例》提供了法律依據(jù)。因此，不宜再制定本地區(qū)本部門(mén)的依申請(qǐng)公開(kāi)配套規(guī)定，這樣將可能導(dǎo)致內(nèi)容與《條例》高度雷同，或者可能存在與《條例》不同的內(nèi)容，從而違反上位法。對(duì)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)而言，制度配套的著力點(diǎn)，應(yīng)放在《條例》第四十五條規(guī)定的“政府信息公開(kāi)申請(qǐng)登記、審核、辦理、答復(fù)、歸檔”等內(nèi)部工作制度上，以全鏈條的對(duì)內(nèi)管理規(guī)范，支撐《條例》良性實(shí)施。有條件的地區(qū)可以探索依申請(qǐng)公開(kāi)答復(fù)規(guī)范，進(jìn)一步增強(qiáng)制度落地效果。

二、江蘇推進(jìn)制度配套的探索實(shí)踐

近年來(lái)，江蘇省認(rèn)真貫徹執(zhí)行《政府信息公開(kāi)條例》，大力推動(dòng)主動(dòng)公開(kāi)，依法依規(guī)辦理依申請(qǐng)公開(kāi)，不斷滿(mǎn)足企業(yè)群眾對(duì)政務(wù)信息的需求，取得了扎實(shí)成效。特別是在新《條例》的論證修訂過(guò)程中，緊緊依靠國(guó)務(wù)院辦公廳信息公開(kāi)辦的指導(dǎo)，解放思想，主動(dòng)作為，以貫徹落實(shí)新《條例》為主線(xiàn)，加強(qiáng)制度配套，完善程序規(guī)范，形成了“中心兩翼型”的制度建設(shè)新格局。

“一中心”是以“便民指南”為中心，為群眾提供透明便利信息服務(wù)。主要有三個(gè)迭代升級(jí)過(guò)程：第一步，制定《申請(qǐng)獲取政府信息10項(xiàng)指引》。2018年1月，我們針對(duì)群眾對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)具體辦理不夠了解的突出問(wèn)題，會(huì)同13個(gè)市和45個(gè)省級(jí)部門(mén)，在全國(guó)首家制定了《申請(qǐng)獲取政府信息10項(xiàng)指引》，向社會(huì)公布。10項(xiàng)指引從引導(dǎo)群眾如何申請(qǐng)、告知行政機(jī)關(guān)如何辦理、如何多渠道獲取信息等方面作出細(xì)致解答，大大方便了申請(qǐng)人。第二步，制作《江蘇省政府信息公開(kāi)須知》。2019年5月新《條例》頒布施行后，我們迅速對(duì)照《條例》規(guī)定的新變化，對(duì)原10項(xiàng)指引進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，制作發(fā)布了《江蘇省政府信息公開(kāi)須知》，從具體如何申請(qǐng)政府信息公開(kāi)、提交申請(qǐng)時(shí)應(yīng)注意哪些事項(xiàng)、合法權(quán)益受到侵犯時(shí)尋找哪些途徑等八個(gè)方面指引和告知，打造“便民指南”升級(jí)版。第三步，編制《江蘇省政府辦公廳政府信息公開(kāi)指南》。2019年10月，按照《條例》最新規(guī)定和國(guó)辦信息公開(kāi)辦格式要求，整合集成《10項(xiàng)指引》和《信息公開(kāi)須知》有關(guān)內(nèi)容，編制發(fā)布新《江蘇省政府信息公開(kāi)指南》，從本機(jī)關(guān)持有信息情況、對(duì)外發(fā)布信息情況、依申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)以及信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)情況等四個(gè)方面做出指引和承諾，便民導(dǎo)向更加鮮明，指南內(nèi)容更加簡(jiǎn)明，提高了信息公開(kāi)權(quán)威性公信力和透明度。

“兩翼”是以“程序規(guī)范”和“實(shí)體規(guī)范”為支撐，保障信息公開(kāi)制度有序有效落地。在程序規(guī)范上，江蘇省全面梳理行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)辦理流程，制定出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)辦理程序的意見(jiàn)》，共明確申請(qǐng)接收、登記、補(bǔ)正、擬辦、征求第三方意見(jiàn)、審核、做出答復(fù)、送達(dá)、存檔9個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)每個(gè)辦理環(huán)節(jié)進(jìn)行程序性規(guī)范，確保申請(qǐng)人和行政機(jī)關(guān)有章可循，依申請(qǐng)公開(kāi)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在實(shí)體規(guī)范上，正在會(huì)同有關(guān)方面抓緊編制《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)要點(diǎn)》，擬通過(guò)“補(bǔ)不補(bǔ)”、“該不該”、“有沒(méi)有”、“給不給”、“當(dāng)不當(dāng)”5個(gè)步驟，對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)體審查程序統(tǒng)一規(guī)范。為了增強(qiáng)實(shí)體辦理的針對(duì)性、可操作性，我省還計(jì)劃制定程序處理文書(shū)和實(shí)體處理文書(shū)答復(fù)模板，供各市縣和省有關(guān)部門(mén)參照使用，進(jìn)一步提升全省依申請(qǐng)公開(kāi)辦理質(zhì)量。

通過(guò)制度配套和程序規(guī)范建設(shè)，江蘇省進(jìn)一步織密了信息公開(kāi)制度之網(wǎng)，初步建立起以新《條例》為統(tǒng)領(lǐng)、“中心兩翼”規(guī)范為保障的制度體系。從實(shí)施情況看，效果是好的。行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)辦理日益規(guī)范，復(fù)議訴訟案件糾錯(cuò)率明顯下降。2019年上半年，全省涉及行政復(fù)議訴訟的信息公開(kāi)案件1455件，糾錯(cuò)86件，復(fù)議訴訟案件數(shù)量和糾錯(cuò)量同比下降約30%?！氨忝裰改稀弊饔冒l(fā)揮明顯，《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)須知》在省政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和微博江蘇的訪(fǎng)問(wèn)量突破400萬(wàn)次，新《政府信息公開(kāi)指南》在省政府網(wǎng)站訪(fǎng)問(wèn)量達(dá)52萬(wàn)人次，且目前仍以每天800-1000人次的訪(fǎng)問(wèn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)。更重要的是，我們強(qiáng)化人本便民導(dǎo)向的制度配套建設(shè)，得到了司法機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)的大力認(rèn)同，構(gòu)建起各方協(xié)同努力、共同實(shí)現(xiàn)《條例》制度初心的良好氛圍生態(tài)，展現(xiàn)出政府信息公開(kāi)制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和蓬勃生機(jī)。

三、持續(xù)深化制度配套的下步安排

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，堅(jiān)定了我們加強(qiáng)政府信息公開(kāi)治理的方向和信心。作為省級(jí)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)，我們將以貫徹執(zhí)行新《條例》為核心，在持續(xù)深化制度配套上下更大功夫，釋放政府信息公開(kāi)制度的暖人光芒。

探索建立政務(wù)信息全生命周期規(guī)范管理制度。政務(wù)信息是政務(wù)活動(dòng)的客觀記載，是彌足珍貴的“礦藏”。目前，行政機(jī)關(guān)普遍存在政務(wù)信息底數(shù)不清、體系不完善問(wèn)題，下一步，我們將按照全國(guó)政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)要求，加強(qiáng)政務(wù)信息特別是核心信息、關(guān)鍵信息的日常管理，盡快建立完善政務(wù)信息制作、獲取、保存、處理等方面制度，實(shí)行全鏈條、全生命周期規(guī)范管理。

制定“政策簡(jiǎn)明問(wèn)答”制作發(fā)布導(dǎo)則。從去年起，我省推出近20期“政策簡(jiǎn)明問(wèn)答”，從黨委政府政策文件中提煉“干貨”，通過(guò)問(wèn)答式、場(chǎng)景式宣傳解讀政策，受到企業(yè)群眾歡迎。我們將總結(jié)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，制定政策簡(jiǎn)明問(wèn)答規(guī)范，以制度性安排加以推動(dòng)，擴(kuò)大政策知曉度與傳播力，助力“放管服”改革。

深化拓展政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)辦理規(guī)范。江蘇依申請(qǐng)公開(kāi)總體情況是好的，但新《條例》實(shí)施后，一些行政機(jī)關(guān)人員存在認(rèn)識(shí)不全面、新舊思想“打架”現(xiàn)象，有的還存在等待觀望思想。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們將充分征求有關(guān)方面意見(jiàn)，盡快制定出臺(tái)政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)答復(fù)規(guī)范，統(tǒng)一行政機(jī)關(guān)答復(fù)行為。推行行政機(jī)關(guān)協(xié)商辦理制度，減少群眾申請(qǐng)次數(shù)，方便申請(qǐng)人獲取政府信息。

探索建立政務(wù)公開(kāi)信息化促進(jìn)機(jī)制。為了以信息化促進(jìn)規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，我們將對(duì)現(xiàn)有“江蘇省依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息網(wǎng)上管理系統(tǒng)”進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，探索建設(shè)全省統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)、分層負(fù)責(zé)、協(xié)同辦理、智慧服務(wù)的“江蘇省政府信息公開(kāi)平臺(tái)”，再造平臺(tái)辦理流程規(guī)范，保障行政機(jī)關(guān)按程序“操作”，使政府信息公開(kāi)工作有序在線(xiàn)辦理、數(shù)據(jù)交互共享、監(jiān)督便捷高效，提升政府信息公開(kāi)的質(zhì)量和水平。（作者：張旻，江蘇省政府辦公廳政務(wù)公開(kāi)辦公室主任）